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【魏 敏】儒家“有治人无治法”思想的吏治实践 ——以清初钱粮考成为中心

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发表于 2017-1-4 08:44:44 | 显示全部楼层 |阅读模式
内容提要:儒家强调“人存政举”,法家强调“不务德而务法”,双方主张的不同在于强调处于决定性地位的是“人”还是“法”,但儒家并不否定良法,法家亦不反对为善。在清初制度建设时期,究竟应该“治人”还是“治法”,从统治者来看,这个问题的答案并非自明。本文以与国家命脉息息相关的钱粮征收为例,探讨清初相关政策的试错,以考察当时实践中“治法”之困境和随之被提起的“治人”之必然。
关键词:钱粮考成  二律背反  吏治  治人  治法

何谓“治人”?又何谓“治法”?时有论者将“治人”等于“人治”,将“治法”等于“法治”,并举“法治”而贬“人治”。因此,在进入论述之前,需要厘清以下三点。
其一,“治人”与“治法”之间的关系。儒家思想确实常常强调“(贤)人”的重要性,而法家又确实强调“务法”的重要性,但都并不完全否定对方,而是强调各自在为政中的首要作用。孔子曰“为政在人”,孟子言“徒法不能以自行”,荀子论“故有良法而乱者,有之矣;有君子而乱者,自古及今未尝闻矣”。这些儒家的经典理论里并没有否定法存在的价值,只不过强调比起良法,君子更为重要。相对于此,法家则认为人生来好利恶害,主张:“恃人之为吾善也,境内不什数;用人不得为非,一国可使齐。为治者用众而舍寡,故不务德而务法”,认为圣人治国应该“不恃人之为吾善也,而用其不得为非也”。其要表达的是单单依靠君子不可治国,“务法”才是根本。
其二,近代出现的“人治”=“治人”和“法治”=“治法”之论述中,亦并不绝对地将二者对立。近代以来,确有学者将“治人”等于“人治”,“治法”等于“法治”。中国新民梁启超在《先秦政治思想史》中言道:“儒家此种政治,自然是希望有圣君贤相在上方能施行,故吾侪可以名之曰‘人治主义’。” 萧公权亦认为若将“仁政”视为孔子改进周制之第一大端,而“人治”为其第二要义。 虽然两位先生都将“治人”称为“人治”,但是,需要注意的是,两位先生并没有由此反对此处的“人治”而只立“法治”。梁启超在其文中言道:“吾侪今所欲讨论者,儒家之人治主义果如此其脆薄而易破耶?果真如世俗所谓‘贤人政治’者,专以一圣君贤相之存没为兴替耶?以吾观之,盖大不然”,并盛赞儒家之政治精神是与“德谟克拉西”精神一致的,“儒家所谓人治主义者,绝非仅恃一二圣贤在位以为治,而实欲将政治根基于‘全民’之上。荀子所谓‘有治人无治法’,其义并不谬”。 萧公权亦在文中强调:“故孔子之注重‘君子’,非以人治代替法治,乃寓人治于法治之中,二者如辅车之相依,如心身之共运。后人以人治与法治对举,视为不相容之二术,则是谓孔子有舍制度而专任人伦道德之意,非确论也”。 可见两位先生对儒家的“治人”•“人治”并没有批判的态度,认为其并不与“法治”相对立。
其三,“治人”“治法”之再定义。近年来越来越多学者避免以“人治”代替“治人”、以“法治”代替“治法”,而是以“治人”“治法”这一忠实史料的说法进行论述。而对其定义的探讨,管见应以俞荣根所论为宜。俞荣根认为:儒家思想中的“治法”乃“良法”,“治人”乃“君子”,即“能治之人”,且“儒法两家,实难以法治人治一刀划断”。
厘清“治人”“治法”的概念,否定了其与“人治”“法治”的等同,下文将探讨:清初的“治人”与“治法”的具体政策体现为何?儒家和法家各自的这一代表性主张在清初分别遭遇了何种命运?其原因又若何?最后,通过总结清初统治者在吏治中的“治人”与“治法”的实践来分析传统中国“有治人无治法”的合理性。
一、“治法”之困境
(一)清初“治法”之试错
所谓钱粮,即赋税,因既征粮食又征银钱,故名钱粮。因钱粮为一国经济命脉之所需,所以历代对其相关立法格外重视。而所谓考成,即事先制定官员具体工作的完成期限,根据其是否按期限完成而议叙(奖赏)或议处(处分),从而促进官员完成该项工作。 从做法上来看,类似今日之绩效评估。
考成并非是清代的创举。具体评价官员的某项工作成效本身的做法,较早就已出现在史料中,如唐代的“户口增减”“农田劝课”等(《通典》卷15“选举三”)。不过此时考核的结果并不是直接给予惩处,而是作为考课的附属制度,其惩处也通过考课制度实现(考课虽然也是对官员的评价制度,但考课是对官员的全面评价,与考成只重“事功”的性质多有不同)。到明代张居正所实施的考成诸法中,则将其考核的结果独立出来,不再编入考课制度中,而是对每项考核规定其惩处。 岩井茂树先生将明代的考成认定为“机械性的行政管理制度”,认为体现“治法”主义的考成具有的诸特征符合近世社会和国家的要求,对其给予了极高的评价。 不过遗憾的是,明代张居正的考成的推行因为其政治上的倒台而被中止,其后大规模的推行则要等到下一个王朝——清的初期。那么,到了清代,考成的命运又如何呢?
早在顺治三年(1646),关于州县官征收钱粮就已经有了考成的定例。其规定:“司道府州县官征收钱粮完欠分数岁终报部查核。完十分者为上等,完六分以上者为中等,完五分以下者为下等,按分数定其殿最。” 这是笔者从史料中寻见的清代最早的考成例。到顺治六年(1649),出现了关于招徕逃民和开垦田地制定考成的记录。从明末到清初,由于经历了长期的战乱,百姓逃亡与土地荒芜之甚,已是“查户口百不存十,稽荒田盈千盈万”。 顺治帝命令各官员招徕逃民,编入保甲,并将无主荒田给以印信执照:“各州县以招民勤耕之多寡为优劣,道府以责成催督之勤惰为殿最。每岁终,巡按分别具奏,载入考成”。
无论是顺治三年的三分法还是顺治六年的以优劣、殿最载入考成,给人的印象都是较为模糊,随着清代各方面制度的逐渐完备,尤其是户部于顺治七年(1650)开始全面沿袭明制以后, 通行有清一代的考成制度的范本式条文开始出现。如顺治十二年(1655)正月制定了钱粮考成则例(见表一),规定关于钱粮征收,布政使、知府、直隶州知州应征钱粮照州县一体参罚。
表一:顺治十二年钱粮考成则例
欠一分        罚俸六个月,照常升转
欠二分        住俸
欠三分        降俸一级
欠四分        降俸二级
欠五分        降职一级
欠六分        降职二级
(俱戴罪督催,停其升转,俟完日开复)
欠七分        降职一级,调用
欠八分        降职二级,调用
欠九分、欠十分        革职
从制度设计方面来说,该考成则例将官员征收钱粮的结果按其未完成的百分比(一分为10%,欠一分是指欠10%以上而不到20%,以此类推,下文同)划分为九等,从扣减俸禄到停支俸禄、俸禄降等、降职,最后再到革职。如果说虽然没有全部完成征收量,但只要完成五分以上则只是以俸禄为代价;而未完成的量如果是五分以上九分、十分以下为降职,九分、十分革职。如此,使得官员的钱粮催征直接与其仕途息息相关,至少完成一半的催征量才可以确保自己辛辛苦苦得来的官职。由此,从州县官到布政使就不得不重视钱粮的征收。
但是这一规定似乎并没有达到顺治帝预期的效果,在顺治十四年(1657)三月,江南江西总督郎廷佐上疏“请舒江南三大困”,言“江南官多降调,为钱粮积欠多而考成严也……请将考成规则去其降调之例,重不过革职戴罪,仍令在任,课其成功,必安心治理矣”。 赋税重的江南官员多数无法完成考成的事实导致官员更换频繁,反而妨碍了地方政务。于是,同年十月,顺治帝下谕吏部:“钱粮系军国重务,有司考成,自不容宽。但近年来参处拖欠,降调纷纭,新旧交代,反误催征。官虽屡更,拖欠如故以后因钱粮降调各官,俱着带所降之级,在任督催,完日开复”。 然而,这种让官员暂时留任,以全部征收为复职条件的规定可以看做是中央的让步,其在一定程度上缓解了官员交替给地方执政带来的影响。但这种让步对于催促钱粮征收似乎没有太大益处,于是在仅仅几年后的康熙二年(1663)的地丁钱粮经征州县官考成则例(表二)中, 出现了将处罚严格化的倾向。以实际负责征收的州县官为例,除未完成量不到一分以外,最低的处分为降职(上述顺治年间则例是欠五分以上才降职)。同时,只要欠五分以上均为革职,而上述顺治年间的考成则例是欠九分、十分才被革职。
表二:康熙二年地丁钱粮考成则例(经征  州县官)
不及一分        停其升转,罚俸一年
一分        降职一级
二分        降职二级
三分        降职三级
四分        降职四级
以上俱令戴罪征收
五分以上        革职
如此严苛的立法是否就能达到其预期值呢?从后来通行清代的地丁钱粮考成例中可以看到(表三:地丁钱粮考成则例),严罚这一方针虽然没有变,但是出现了“初参未完”“参后宽限未完”“二限未完”这样的词汇。 显然,第一次征税期限内的戴罪督催还不能缓解考成给地方官员带来的更替频繁这一压力,需要第二次限期(戴罪督催)来缓解过于严苛的考成。 换句话说,需要通过进一步延长征收限期的做法来试图一面防止过多官员的调离导致影响地方执政,一面保证地方税收,这可以看做是中央对催促地方征税的再一次让步。
表三:地丁钱粮考成则例
初参未完        参后宽限未完        二限未完
不及一分        停其升转
罚俸一年        原欠不及一分        降职一级留任        原欠不及一分        照依所降一级
调用
一分        降职一级        原欠一分        降职三级调用(若完八、九厘,降职三级留任)        原欠一分,于二限内完八、九厘者        降职三级调用
二分        降职二级        原欠二分        降职四级调用       
三分        降职三级        原欠三分        降职五级       
四分        降职四级        原欠四分以上        革职       
(以上俱戴罪征收)               
五分以上        革职               

从上文清初钱粮考成的立法经历的多次试错可以看出:考成的条文从模糊到层次分明、从粗放到细致,最后形成了严格处分的同时却又多次宽限的最终形式。严格处分,是督促官员完征钱粮;多次宽限,仍然是以完征为目的,但同时又给予了官员回转的余地。严格处分和宽限似乎在此处取得了平衡,那么这一经过试错而得以确立的钱粮考成则例是否实现了其立法目的呢,是否就此达到“治法”之目的——“良法”之确立?以下分别从被施以考成的地方官员和推行考成之法的皇帝两方面的应对进行考察。
(二)考成的客观效果
1.地方官员:顾考成而累官累小民
如上述,考成之结果直接影响官员的官途,但官员们的考成不仅仅限于当年的钱粮征收(经征),还包括以前年度未收额的征收(带征)。 在巨大的征收压力下,州县官采取了各种各样的对策。
作为考成之对策,挪移一词常常出现在史料中。所谓挪移,《六部成语注解》定义为:“此项应作某项使用而擅自改为别项之用,则曰挪移”。 不过,正如谷井俊仁所言,其具体形态应有两种:一种为将此项目挪用至他项目,即《六部成语注解》中所述之挪移;一种是挪新年度征收的钱粮来补之前年度的不足,即“挪新掩旧”。 挪移在大清的法律中是被禁止的,《大清律例》规定:“挪移出纳,还充官用者,并计所挪移赃,准监守自盗论。罪止杖一百流三千里”。 虽然如此,在实践中,挪移却是官员应付考成的一个重要方法,挪移的盛行与考成日益严厉密不可分这一点已经为学者们所指出,小野达哉指出挪移是地方官员变通性地解决财政问题的手段,并正面肯定了其在行政运营中的作用。
不过,挪移虽然在应付考成上有一定效果,但官员挪移本身并不能彻底解决考成,所欠仍需挪移官员补回。若能顺利催征,填补挪移之亏缺,则挪移确实达到变通性解决财政问题之目的,但事实上,挪移容易导致新的问题的产生。
黄六鸿曾论及新官上任时的挪移之害:“新官受事以交代为第一务,而惟钱谷为尤要。盖款项繁多,其间有正有杂、有新增有裁扣、有加闰有蠲免,有拖欠有带征,有赦除有流抵,头绪不易。但各项俱有额编,征收起解存留俱有定数,无容混淆。然经手之官,每因上司有紧项催提,未免移彼应此,若此项征比不前,必致拖欠。倘一经蠲赦,则所那(拿,笔者注)之孔无补,本项又难复追,追则奸民辄称悖旨。悬欠往往累官。” 清代地方官在新旧任接替的时候,前任需要将自己在任中负责过的钱谷交给后任官员,后任官员确认后上报给上司,这种前后任的交接手续叫“交代”。在交代过程中若不分清各项,乱作挪移,遇所移之项被蠲赦,则无从征收以补足。事实上,清代出现了地方官员间因交代不明,最后不得不以“小交代”的方式互相包庇以求蒙混过关的事例。 若挪移,必然需要事后补还,其间因政策变化导致补还无路,则必然累官。
不仅累官,挪移还可能导致累民。官员挪移它项应付了该年考成后往往松懈,在征收了民欠之后并不将其还于原项,而是另作花销后仍称有民欠,以累小民。雍正帝就曾言道:“或因奏销之时,原有民欠,而顾惜考成,挪移报完。及征收民欠之后,随手花费,未曾还项,遂捏称尚欠在民”。
除了挪移以外,对于已欠钱粮,还有官员通过私征加派的方式来获取多余的钱粮。在钱粮征收中的陋规,如耗羡(火耗)就是一种加派。顺治十五年,工科给事中史彪古奏称:“今之州县,每有一项正供,即有一项加派”。 黄六鸿亦言:“凡百姓上交仓粮,正粮之外有加耗、有茶果、有仓书、斗级、纸张、量斛、看仓诸费。及起运水次,又派有水脚、垫舱、神福等费”。 耗羡皆有名目,最初加派火耗确实是因为财政制度设置中没有应有的耗羡预算,曾小萍曾有详尽的研究,并高度评价雍正年间的“火耗归公”和“养廉银”的改革。 不过遗憾的是,这一改革并没有彻底改变传统中国的私征加派。如岩井茂树所论,在原额主义的财政体系下,无视整个18世纪银的购买力之下降,不扩大正额财政的规模,其实质上相当于缩减了正额财政的规模。而用于补充州县财政支出的“存留银”的削减又催生了私征加派的盛行。 实际上,州县官在额征的火耗外又开始另行加派,陋规之问题并没有根本解决,私征加派在有清一代都无法取缔。
总而言之,因惧考成而挪移或私征加派都是清代法律禁止的行为,因此而累及官员和小民并非是考成的初衷。但事实上,为了应付严苛的考成,官员们又不得不通过挪移和私征加派来填补所欠钱粮,累官与累民始终与考成相伴。
2.皇帝:从善政到恩恤
考成带来挪移和私征加派这一并发症也为统治者所意识。皇帝虽然希图通过考成来达到保证国库收入,但宣布“蠲免缓征”的例子并不少见。 并且,其蠲免数目“动至数千百万”。 蠲免,即免除之意。所谓“蠲免之制有二,曰恩蠲、曰灾蠲”。其中,恩蠲为“遇国家庆典,或巡幸或用兵,辄免其田赋”;而灾蠲,有免赋、有缓征、有赈、有贷、有免一切逋欠。 仅从这些史料上的定义来看很难把握蠲免的实际情形,若从蠲免实例来看则较为清晰。以顺治年间为例,有因圈地、土地荒芜、拨地、旱灾、恩赦而蠲免钱粮的事例(见表四)。 除了因国家庆典、巡幸或用兵而蠲免的恩蠲以外,还有土地荒芜、旱灾等灾蠲。另外还有圈地、拨地等因政策变化带来的赋税的蠲免。从表四的统计上来看,顺治年间至少蠲免了12次。总体来看,此时的蠲免虽有因国家庆典的恩蠲,但大多都是因地方受灾或经历变故而推行的免除地方赋役的善政。
表四:顺治年间蠲免表
时间        蠲免类型        时间        蠲免类型
一年六月        圈地、战乱        八年二月        恩赦
二年一月        土地荒芜        十年十一月        旱灾
三年三月        拨地给满洲        十一年三月        水旱灾
三年十一月        冰雹水灾        十二年十月        荒地、蝗灾
六年七月        冰雹        十二年十一月        逃亡、旱灾
八年一月        恩赦        十三年十二月        恩赦

但是这些蠲免并没有使得全国税赋达到“完欠”之目的。康熙二年八月,都察院左都御史龚鼎孶上疏言钱粮“新旧并征”而导致“参罚叠出”,多有官员因以新征钱粮补还非本任内的钱粮——即所谓的带征钱粮,从而导致“因旧欠而滋新欠”,请求“将康熙元年以前催征不得钱粮,概行蠲免。” 顺治年间经多次蠲免后到底还有多少积欠?顺治年间的蠲免多为因恩赦、政策变化和灾害等原因,但此处出现了新的蠲免理由——“因旧欠而滋新欠”,这可否成为蠲免的原因?关于这一点,我们可以从康熙三年的谕旨中窥见一斑。 在该谕旨中,康熙帝指出:自顺治十年至十七年间的应征钱粮,除去已经下令蠲免的,直隶各省还拖欠银共二千七百万两有奇、欠米七百万石有奇。也就是说积欠超过全国地丁钱粮中征银一年的数目(顺治年间全国地丁钱粮每年征银为二千一百万两有奇到二千五百万两有奇之间,全国地丁钱粮每年征米、麦、豆为五百六十万有奇到六百一十万有奇之间)。 对于这笔巨额积欠,康熙帝分别两次进行了蠲免。第一次是康熙三年五月的谕旨中明示:“今将自顺治元年以来十五年以前所欠银、米、药材、紬(绸,笔者注)、绢、布疋等项钱粮悉予蠲免”。其原因为:就顺治年间之积欠,之前命令诸王公大臣会议具奏。而其奏中,针对河南、湖广等省所欠钱粮内,有议蠲免者,有仍催征者。对此,康熙认为会带来更多弊端,言道“此累年积欠钱粮,岂尽属小民之故與”,被蠲免者“假托催征,贪官污吏科派小民,侵吞入己者甚多。”而“追征之时,有将人系狱者,亦有实欠在民难遇恩诏未得尽蠲免者。今将此项严催小民,无故派征,见任官空受处分。……况不肖官役严加追比,反借端多派小民,朕甚悯之。” 由此,康熙帝将自顺治元年到十五年以前所欠钱粮全部蠲免。但这显然也不能解决因旧欠带来的新欠问题,翌年,康熙帝又将直隶各省所欠十六至十八年钱粮恩赦,“着照蠲免十五年以前钱粮一体蠲免”。
通过这两次蠲免,康熙帝以怜悯小民的姿态赦免了全国各地于顺治年间(计18年)的所有积欠。这并不属于之前史料所言之典型“恩蠲”(既无国家庆典,亦无巡幸和用兵),暂且称为“非典型恩蠲”。这看似高姿态的恩赦后面却存在一个让康熙帝不得不承认的事实,即:无论催征不催征,百姓都可能受苦。催征,本来所欠就未必都是民欠,可能是地方官员的亏空挪移,但由老百姓买单。不催征,确也会有官员假托催征,勒索百姓。并且,在康熙帝接下来的五十几年的统治期间内,频繁蠲免。按照百濑弘的统计,康熙年间总体免税额达1亿两以上,而乾隆年间至少为3亿两。 徐建青根据地方志资料统计,作为全国赋税重地的江苏地区在康熙乾隆时期的蠲免约占总额的20%-30%。 如此,对照前文所述康熙年间的钱粮考成定例和则例,原本官员需要完成五分甚至六分以上才可以保证不被革职,若蠲免占20%、30%的话,江苏地区的官员完成二、三分就可以保证不被革职,看似严格的钱粮考成实际在一定程度上被皇帝的蠲免所架空。
另外,从该谕旨来看,皇帝宁愿蠲免也不愿意免除带征。如同龚鼎孶指出积欠的一个重要原因就是因为带征。上任的官员因负有带征之责任,从上任之初开始就有偿还积欠的义务。若无带征之责,官员催征赋税的任务则可减轻。但是,实际上,清代始终推行带征政策,这固然与清代推行原额主义财政有关,但作为其客观的效果,官员在上任之时就已经被赋予了完征当地积欠这一原罪,而这一原罪只有在皇帝恩赦的情形下才能得以赦免。皇帝此时的恩赦,与其说是顾虑百姓,莫若说是试图以宽宥官员原罪的方式获得地方官员对自己的忠心。作为因庆典、变故或灾事而免除地方赋役的蠲免政策从善政逐渐演变成皇帝个人对地方官员的恩恤制度。
三、治人之为本
除了上文所述对业绩进行考评的考成制度以外,清初在顺治年间就施行了传统中国又一典型的考课制度——考察。 以文官为例,清代考察每三年对所有文官进行考核,以京官为对象的被称为“京察”,以地方官员为对象的被称为“大计”。其方法为:“考以四格,曰守、曰政、曰才、曰年。纠以八法,曰贪、曰酷、曰疲软无为、曰不谨、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。作为考评标准的四格,其分等分别如下:守为清、谨、平;政为勤、平、怠;才为长、平、短;年为青、中、老。考察结果为“卓异”“八法”和“平等”三种。 从评价的内容来看,考察与考成确实有重合的部分。
首先是“卓异”,其要求:“无加派、无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无仓库亏空银米,境内民生得所,而地方有起色”,其中的“钱粮”、“盗案”等正是考成的对象。反过来说,考成的结果也常常被做为推举卓异的根据。
其次,“平等”的“守”(操守)、“政”(政事)、“才”(才具)、“年”(年力)中的“政”与“才”的内容也与考成有紧密联系。“八法”中的“才力不及”也可以通过考成评价。
但是,虽然内容上有重合,二者仍然有本质的差别。
首先从评价的方法来看,以雍正二年福建浙江总督满保以“八法”参劾下属官员所列情状为例(表五:雍正二年为举行大计纠参闽县“八法”官员):
表五:雍正二年为举行大计纠参闽县“八法”官员  
八法        表述内容
不谨官六名        知县一名,关防不密,出入无忌;典史一名,任役招摇,全无察觉;典史一名,恣肆无常,巡捕懈弛;教谕一名,行止不饬,有玷师范;训导一名,不安职业,难司铎务;训导一名,行检多疏,不循官守。
疲软官一名        才质庸懦,听役指挥
年老官五名        典史一名,精力已衰,难膺巡捕;典史一名,重听倦怠,难任补务;巡检一名,衰年昏眊,有误缉捕;巡检一名,衰老龙钟,巡察难周;巡检一名,已衰暮,巡缉废弛。
有疾官一名        巡检一名,多病卧床,旷误缉务
才力不及官五名        知县一名,才识短浅,遇事迟滞;县令一名,优柔寡断,难膺民社;照磨一名,秉性踈慢,不能任事;典史一名,识暗才庸,不堪驱使;典史一名,懒惰性成,有负职守。
浮躁官二名        典史一名,躁妄乖张,不安职分;教谕一名,轻狂喜事,举动不端。

从表中的表述内容来看,与考成的考核依据具体数字(钱粮考成的税赋的未完百分比)予以惩罚不同,“八法”根据的是官员为官的才能、态度和健康状况的总体评价,与“平等”的四格考注法相同,都是对官员素质的一种综合性的评价,是儒家“治人”思想的典型代表。可以说,与考成重“事”不同,考察可谓重“人”;考成重量,考察更为重质。
一方面,从二者惩罚的区别可以看出:作为“治人”的代表性制度,考察中的惩罚有其不同于“治法”之考成的特殊意义。“八法”中规定:“贪酷”者革职提问,以后永不叙用;“疲软无为”“不谨”者革职;“年老”“有疾”者休致;“浮躁”者降三级调用;“才力不及”者降二级调用。其与考成的差别在于:其一,考察的惩处中没有出现作为轻微处分的罚俸。“八法”中除了“年老”休致以外,其他均受到降级、革职这两种严厉的惩处;其二,即使同样是降级和处分,二者的意义也不相同。“八法”者事后不可援赦,亦不可以加级或纪录抵销。 相比考成的可援赦,可抵销和可蠲免,甚至“戴罪督催”和“完日开复”,不得不说“八法”的惩罚更为严苛,也更具有根本性。也正是因为考察制度具有的这种根本性,决定了它作为国家吏治之大典,通行有清一代。
四、有治人无治法
综上,清初的钱粮考成则例在清初经过多次试错确立了其严罚宽限的内容,但其实效性却值得商榷。尤其是当地方官为了完成考成而铤而走险时,考成的作用则适得其反,事实证明依赖这种特效药反而会带来负面效果。 如雍正帝在述及“缉盗难”时言道:“如立法稍严,似可防盗犯漏网之虞,杜地方官讳匿不报之患。然……人多顾考成,巧图脱卸,势必有诬陷冤滥之事”,相反,“如立法稍宽,似可详筹缉捕,免累无辜。然又恐州县视同膜外、漫不经心,捕役玩法养奸,盗风愈炽”,由此,“缉盗设法之难也”。 事实上,这种二律背反性不限于钱粮和盗案,而是在各考成中都可以看到。由此,在施行考成这一制度时,必须考虑其惩罚的“度”。虽然确定适当的“度”很难,中央仍然没有放弃施行考成,其原因在于考成的“特效药”这一性质。考成关系官员仕途,由此势必使得官员在一定程度上迎合朝廷的考成政策,因此,客观上它有调整地方官执政重心的作用。但这种“特效药”并不能从根本上解决问题。若考成太松,不能引起官员重视;过严,不但频发的地方官降职、革职会引发地方政务的紊乱,还不能避免为应付考成而将更多的负担转嫁给小民的危害。不得不说在国力空虚、需要以钱粮为首务的时期,考成有其必然性和必要性(即使牺牲小民的利益也需要执行)。但就算保证了钱粮的征收,也不能就此达到“国治民安”之理想。从这个意义上来说,正如明代郭惟贤认为:“(若考成)行之而善,为虞室屡省乃成之遗;行之而不善,则不过一韩非督责之余术耳”。 由此,行考成之时,势必要取其最佳的平衡点,而皇帝的蠲免正是对其事后的一种调整,但如上文所述,在实践中,频繁的蠲免又架空了考成。
考成的上述弊端使得统治者不仅慎用考成,也谨慎于扩大其适用范围,典型的例子如社仓。社仓历来为民间自办,储米以备不时之需。清初以来有多位大臣建议由国家立社仓。康熙帝认为“仓粮库帑,设官专理,尚且亏空。社仓所收谷石,交百姓收贮寺庙、亏空又何待言耶”。  可见康熙帝深知考成之无力。而康熙帝在位期间亦多次感叹有治人而无治法。 至雍正年间,又有大臣奏疏建议举行社仓之法,雍正帝如是回答:“总之举行社仓之法,其中实有难者。我圣祖仁皇帝深知其难,是以李光地奏请而未允、张伯行暂行而即罢。……。今以平常之谷,为国家之公储,关系己身之考成尚且侵欺挪用,亏空累累,况民间之社仓安能望其尽心经理,使之实贮以济用乎。”最后,雍正帝认为:“自古有治人、无治法,必有忠信乐善之良民,方可以主社仓之出入;必有清廉爱民之良吏,方可以任社仓之稽查。” 在经历清初的钱粮考成政策之后,两位皇帝均提出有治人而无治法。比起严法,“忠信乐善之良民”和“清廉爱民之良吏”更为重要,而良吏通过考察制度评价和选拔,“良民”需要“良吏”来教化。
在传统中国,吏治无疑是“治法”的核心内容之一,正如滋贺秀三所述:传统中国的统一王朝从秦到清所采用的郡县制中,皇帝将官僚作为自己治世之手足,为了让众多的官僚毫无差池为自己的统治效命而设定了官僚体系,制定一系列标准,并通过法来保障该体系的正常运作。换言之,这里所谓的法,是一种由君主制定、官僚遵守、百姓仅仅享受其反射性效果的存在。 从本文的论述中亦可看出:所谓的“治法”只是保证官僚体系运作的手段,其根本目的仍然是“治人”,使之真正成为皇帝之手足。考成之内,严格规定钱粮考成(“治法”严),是为了让官员戴罪督催;多次宽限(“治法”宽)、蠲免(架空“治法”)是为了让官员感恩而忠心于该体系。考成之外,以考察制度为吏治之根本,虽然部分参考考成的评价结果,但从评价时的表述内容来看,其内涵远远大于考成,从惩处结果来看,其意义远远大于考成。总之,严格考成,只是让官员被动的完成皇帝所规定的任务,而更为理想的是与皇帝同心的“手足”。通过蠲免获得官员的忠心是一种方法,而通过考察来寻得“守”“政”“才”“年”皆备、能让“地方有所起色”的“良吏”又是这一方法得以实施的前提。但是,无论如何,百姓始终处于这一亦宽亦严的吏治体系之外,并客观地受到由此带来的各种影响。
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